27 maj Totalförsvaret – Kristinehamn visar vägen för planeringen

Omvärldsläget har under kort tid förändrats och Sverige står idag inför utmaningen att snabbt återuppbygga totalförsvaret. Dagens läge innebär att det måste gå snabbt och ske i samverkan mellan många aktörer. Det finns ingen upptrampad stig att följa, utan många frågeställningar måste lösas nu för första gången. Den här artikeln belyser utvecklingen i Kristinehamn, som ett exempel på en kommun som har behövt kasta sig in i planläggningen för försvarsmaktens och totalförsvarets behov.

Under lång tid har totalförsvaret i Sverige monterats ned och det har inte varit en stor fråga för oss planerare att hantera. När jag själv började jobba med samhällsplanering, som planhandläggare på Länsstyrelsen i Värmland i mitten av 00-talet, var det under en tid av förändring då totalförsvaret monterades ned och Försvarsmakten omformades för utlandsinsatser.

På Länsstyrelsen avvecklades bland annat försvarsenheten. Tjänstepersonerna som under decennier hade arbetat med civilförsvar och beredskap tvingades nu i stället att börja jobba med andra samhällshot som översvämningar och dammbrott. Klimatfrågan blev det nya samhällshotet som samhällsplaneringen skulle lösa. Planeringsfrågor kopplade till civil beredskap och Försvarsmaktens anspråk var relativt ovanliga företeelser som man kanske stötte på i samband med någon vindkraftsplan eller något mastärende. Konstigt vore det kanske annars. De militära hoten var borta och PBL är i princip helt sanerad från försvarsintressen att hantera i planläggningen. Det finns några diffusa riksintressen att göra en ring runt i översiktsplanen, men mer än så har det inte varit för de flesta kommuner. När Sveriges totalförsvar byggdes upp under andra världskriget och efterföljande kalla kriget skedde det utan stöd av dåvarande plan- och bygglagstiftning. Statens intressen behövde inte planläggas av kommunerna, tänkte man då. Under de decennier som har passerat sedan dess har byråkratiseringen och organiseringen av planeringen ändrats en hel del. Trafikverket har upprättat en egen planeringsmodell där planering och byggande av statlig infrastruktur tar flera decennier och handlar mer om lobbying än planering. Försvarsmaktens planeringsmodell är minst lika svår att förstå. Den tycks i teorin bestå av att militärregionerna och civilförsvarsområdena ska ha en dialog och om något hettar till så kan respektive Länsstyrelse bli inkopplad. När, och om, kommunerna blir en del av planeringen tycks vara mer oklart. All markanvändning sker ju i en kommun med planmonopol, men det har vi fram till nyligen sluppit att hantera i Sverige. Men det var då.

En del av ”det svenska säkerhetsstråket” – lång tradition underlättar återetablering

I Kristinehamns kommun etablerades artilleriregementet A9 redan på 40-talet. Kristinehamn ligger militärstrategiskt tillbakaskjutet mitt i landet. Granne med Kristinehamn ligger Karlskoga, Sveriges viktigaste vapensmedja, där bland annat artilleripjäser och ammunition tillverkas. A9 och försvarsindustrin har levt i symbios och har bland annat delat skjutfält och så vidare. Kristinehamn ligger också vid starten av Inlandsbanan, som är byggd för att vara en ryggrad för mobilisering och militära transporter. I mitten av 00-talet lades A9 i Kristinehamn ned och för första gången på ett halvt sekel fanns ingen militär närvaro i Kristinehamn. Även Inlandsbanan lades i malpåse i samband med nedrustningen. Nu byggs ett nytt A9 upp i Kristinehamn. I Karlskoga har man knappt vågat prata om den industri som idag återigen har kommit att bli en nationell stolthet. 

”Det svenska säkerhetsstråket” – viktigt för totalförsvaret

I hela stråket mellan Karlstad-Kristinehamn-Karlskoga-Örebro-Hallsberg-Arboga finns en tradition kopplat till Försvarsmakten, försvarsindustri och samhällssäkerhet. Kommunerna startade under 2024 upp samarbetet ”Det svenska säkerhetsstråket” som syftar till att profilera och stödja varandra för fortsatt utveckling och ytterligare etablering av företag och myndigheter kopplat till totalförsvar, försvarsindustri och samhällssäkerhet. Regionens DNA består till stor del av dessa verksamheter. De har kanske tagits för givet tidigare, men nu tror vi att regionen kommer att tjäna på att vi lyfter fram dessa verksamheter som regionala styrkor att utvecklas med. 

Annekteringen av Krim 2014 och försvarsbeslut 2020

Stadsutveckling är ett kraftfullt verktyg för att förbättra och utveckla stadens olika delar, men det ställer höga krav på kunskap och noggrannhet i komplexa frågor. För att säkerställa att stadens kvaliteter bibehålls och att vi lämnar ett nytt historiskt lager värt att bevara, måste vi beakta Stockholms karaktär och se till att den känns igen även i framtiden, samtidigt som staden fortsätter att utvecklas.

Som stöd i detta arbete har Stockholm tagit fram flera strategier för stadens gestaltning. Stockholms byggnadsordning fungerar som ett kunskapsunderlag för att tydliggöra helhetsbilden av staden och stärka förståelsen för Stockholms historiska framväxt och specifika karaktärsdrag. Som komplement till detta redogör Stockholms Arkitekturpolicy för olika förhållningssätt inom arkitektur och samhällsutveckling och ger konkreta riktlinjer och metodtips. Strategierna är pedagogiska och kraftfulla redskap som bidrar till att säkra hög kvalitet i stadsbyggandet.

Det handlar om att erbjuda en stad som bas för näringsliv och innovation, samt en destination för ett aktivt och levande kultur- och idrottsliv. Och att, med stor medvetenhet, utveckla staden för att säkerställa dess attraktionskraft som besöksmål. Övergripande handlar det om att skapa en stad med goda förutsättningar och rätt möjligheter för alla som bor och verkar här – idag och i framtiden. 

En kort pratstund med stadsarkitekt Torleif Falk

I samband med försvarsbeslut 2015 flyttades fokus tillbaka från internationella insatser till nationellt försvar av Sveriges territorium. År 2014 annekterade Ryssland Krim och i samband med försvarsberedningens inledande arbete inför försvarsbeslut 2020 fick Kristinehamn tips om att annekteringen av Krim hade medfört att det kunde bli aktuellt med nya regementen och att ett av dem förmodligen kunde bli ett sydligt artilleriregemente. Kommunen initierade då en samverkan tillsammans med regionerna och kommunerna längs stråket Karlstad-Kristinehamn-Karlskoga-Örebro. Samverkan syftade till ett påverkansarbete för att återfå ett regemente till Kristinehamn. Under försvarsberedningens arbete såg det länge mörkt ut för att ett av de nya regementena skulle hamna i Kristinehamn. Det påverkansarbete som ”stråket” lyckades uppbåda kunde till slut väga över och i det försvarsbeslut som till slut kom stod det klart att nya regementen skulle etableras i Falun, Sollefteå, Östersund, Arvidsjaur samt Kristinehamn. Kristinehamn kom med lite på nåder och vi uppfattade det som att utvecklingen på de andra orterna skulle prioriteras framför Kristinehamn. 

Samverkansmodell för en snabb etablering

I slutet av försvarsberedningens arbete utökades dialogen mellan kommunen, Försvarsmakten och Fortifikationsverket. Mot bakgrund av den tydliga lokalpolitiska ambitionen att etablera ett regemente fick vi tjänstepersoner tydliga direktiv om att använda ”hela den kommunala verktygslådan” för att underlätta och påskynda Försvarsmaktens och Fortifikationsverkets arbete. Under slutet av beredningen av försvarsbeslutet valdes en lokalisering för det nya regementet och kommunen deltog på ett högst agilt sätt i Fortifikationsverkets arbete och svarade på frågor och levererade underlag. Vid samma tid var kommunen i slutskedet av arbetet med dess nya översiktsplan. Kommunen hann lägga in det nya området för regementet i den nya översiktsplanen, vilket senare kom att visa sig vara värdefullt, då flertalet markaffärer behövde genomföras för att säkra rådigheten över det kommande regements- och övningsområdet. Utan stöd i översiktsplan hade det varit väsentligt svårare att genomföra de byten och köp som skulle genomföras mellan kommunen, skogsbolag och Fortifikationsverket. Som en del av ”att nyttja hela verktygslådan” använde kommunen andra delar av sin markreserv för att hitta ersättningsmark åt skogsbolagen som ägde marken som Fortifikationsverket behövde komma över. Kommunstyrelsen beslutade till och med om planuppdrag innan Fortifikationsverket hade hunnit inkomma med begäran om planbesked. Den nya lokaliseringen innebar ett cirka 1000 hektar stort markområde som omfattar regements­område samt närövningsområde. Området ligger i östra delarna av tätorten vid utfarten mot Karlskoga och är till stora delar oexploaterad skogsmark intill E18 och riksväg 26. Området ligger bra lokaliserat med hänsyn till transportvägar till övningsområden och skjutfält. Kristinehamns nuvarande tätortsareal är på cirka 1600 hektar så det är såklart en utmaning att hitta ett så stort område och planlägga det med hjälp av en detaljplan. 

Goda kontakter hade redan upprättats mellan kommunen, Fortifikationsverket och Försvarsmakten i samband med utredningarna innan försvarsbeslutet. Två olika samverkansgrupper bildades därefter. En övergripande grupp bildades som innehåller kommundirektör, kommunens planeringschef, garnisonschefen på A9 samt Fortifikationsverkets senior advisor med ansvar över de nya regementsetableringarna samt Fortifikationsverkets projektledare. I den här gruppen diskuteras och koordineras alla typer av frågor som berörs av etableringen, till exempel inflyttarservice, rekrytering och kompetensförsörjning, etableringen av regementet, med mera. Därutöver skapades en annan samverkansgrupp för fram­tagandet av detaljplanen. 

Kommunstyrelsen fattade beslut om planuppdrag i februari 2022. Enligt riksdagens beslut skulle regementet börja byggas upp under åren 2021-2025 och vara färdigt med full kapacitet senast 2030.

I inledningen av planarbetet gjordes en inventering av utredningsbehov samt vilka andra beslut eller processer som kunde påverka möjligheterna att klara tidsplanen. Planområdet avgränsas av E18 samt Riksväg 26 och regementet kommer därmed att behöva anslutas till statlig väg. I tidiga dialoger med Trafikverket kunde det konstateras att Trafikverkets processer kunde bli en betydande risk för möjligheterna att klara tidsplanen. Med all sannolikhet skulle det krävas vägplan och Trafikverket ansåg sig ha många projekt som konkurrerade om samma resurser. 

Workshop löste upp knutar

I det läget upplevde kommunen att det var svårt att ta rollen som en samordnare av statliga intressen. Det är ju i grunden statens eget projekt och kommunens roll är egentligen endast att utifrån planmonopolet upprätta en detaljplan. Likväl landar det på kommunen att försöka få statliga myndigheter att bidra till planläggningen för att klara riksdagens beslutade tidsplan till 2030. Kommunen kontaktade därför Länsstyrelsen med önskan om att Länsstyrelsen kunde ta ett tydligare statligt samordningsansvar samt påminna Trafikverket om sin roll som beredskapsmyndighet med sektorsansvar för transporter, och att de har en viktig roll för utvecklingen av totalförsvaret och därmed även i planläggningen av ett nytt regemente. Efter dialog med bland annat länsrådet, Trafikverkets regiondirektör med flera ordnades en workshop där chefer och handläggare från kommunen, Länsstyrelsen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket samt Trafikverket deltog. Syftet med workshopen var att ta del av vilka beslut som gäller för respektive part, hur respektive parts ansvar ser ut samt vilka processer som måste efterlevas och hur tidsplanen skulle påverkas av processerna. Vid workshopen konstaterades att det inte skulle finnas en chans att klara av tidsplanen i riksdagens beslut om det skulle krävas en vägplan som skulle tas fram enligt det sätt som Trafikverket normalt sett arbetar enligt sina regelverk. Slutsatsen blev att alla parterna har ett ansvar för utvecklingen av totalförsvaret samt att ta fram detaljplanen. Parterna, i det här fallet kommunen, Trafikverket och Fortifikationsverket (som ju företräder Försvarsmakten i planarbetet) kom överens om ett samverkansavtal som innebär att parterna ska samverka kring att planera, projektera, finansiera och genomföra åtgärder i statligt vägnät till följd av etablering av det nya regementet A9. Utgångspunkten var att kommunens trafikutredning skulle svara på alla frågor som skulle kunna utlösa vägplan, med målsättning att undvika vägplan. I samverkansavtalet klargjordes också att nyttofördelning ingick samt att kommunen och Trafikverket avsåg att reglera kostnader i ett medfinansieringsavtal och att kommunen och Fortifikationsverket tecknar ett exploateringsavtal i samband med detaljplanen som i sin tur fördelar nytta och kostnader mellan kommunen och Fortifikationsverket. Samverkans­modellen kom att fungera mycket bra, vilket resulterade i att alla gemensamma markaffärer löstes och trafikutredningen svarade på de frågor som kunde resulterat i vägplan och detaljplanen anpassades därefter. Trafikåtgärderna hanteras nu som SO-åtgärder (små och okomplicerade åtgärder) i stället för vägplan och detaljplanen kunde vinna laga kraft i januari 2025, utan överklagande. I skrivande stund pågår projekteringsarbete och entreprenaderna kommer att påbörjas under året. Det finns idag ingenting som tyder på att regementet inte skulle stå helt färdigt inom ramen för riksdagens beslut. 

Det finns flera saker som har varit roliga med att vara först ut. En förvisso liten sak, men ändå spännande på sitt sätt, var att ingen visste vilken typ av användningsbestämmelse enligt PBL som skulle användas vid planläggningen. Kommunen fick helt enkelt hitta på en egen användningsbestämmelse. För den som undrar så kan Kristinehamns kommun stolt meddela att regemente regleras som ”annan kvartersmark”, specificerat som ”regementsområde”, angivet med versalen Y och med en fin och rosa färg på plankartan.

Snabbhet genom samverkan och handlingskraft inom gällande regler

Så, trots att Kristinehamn ursprungligen skulle stå sist i kön när det gäller utvecklingen, har den goda samverkan och den snabba planeringsprocessen i stället gjort att Kristinehamn nu leder utvecklingen av de nya regementena. Vår bedömning är att det beror på de agila arbetssätten som Kristinehamns kommun och Fortifikationsverket utvecklade under lokaliseringsutredningen, samt den tillitsfulla samverkan som utverkades mellan kommunen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Länsstyrelsen och Trafikverket och där alla parter tog sitt ansvar och nyttjade sina processer och sitt handlingsutrymme till det yttersta. 

Utökade behov i Kristinehamn – försvarstillväxt varje dag 

Utvecklingen av regementen baseras som tidigare beskrivits utifrån försvarsbeslut 2020. Den prioritering och dimensionering som låg till grund för beslutet var alltså från innan Ryssland invaderade Ukraina och innan Sverige blev medlem i NATO. 

Regementet startade upp sin verksamhet i princip direkt efter riksdagens beslut. Verksamheten startades i liten skala i inhyrda lokaler hos kommunen. Verksamheten har växt snabbt och idag är det cirka 100 anställda och 100 värnpliktiga på regementet. Verksamheten bedrivs nu i tillfälliga lokaler inom det blivande regementsområdet, med stöd av tidsbegränsat bygglov. Inom 2030 ska det vara cirka 350 anställda och 250 värnpliktiga. Verksamheten dimensioneras just nu för att antalet värnpliktiga ska öka till 750-1000 innan 2040. 

I samband med Sveriges inträde i NATO tecknade Sverige och USA det bilaterala DCA-avtalet, som ger USA tillgång till mark inom 17 orter i Sverige där USA kan verka. Det huvudsakliga syftet med avtalet är att kunna förhandslagra material för att snabbt kunna agera om det behövs. Kristinehamn är utpekad som en av de 17 orterna. 

Det står idag klart att totalförsvaret och den svenska Försvarsmakten måste fortsätta att anpassas i mycket snabb takt för att klara de krav som NATO ställer på oss som medlem. En del av den utvecklingen går att utläsa av det senaste försvarsbeslutet, som beslutades i december 2024. En stor del av utvecklingen mejslas dock ut just nu inom ramen för den planering som sker inom och tillsammans med NATO. En fråga som är tydlig är Sveriges brister inom det som kallas militär rörlighet. Sveriges roll inom NATO kommer till stor del att handla om att vara ett område för baser, lagring och transitering genom Sverige och mot Finland och Baltikum. Som medlem är Sverige skyldig att kunna hantera så kallat värdlandsstöd, det vill säga utländska förband som ska vistas i landet. Detta kommer sammantaget att ställa enorma krav på beredskap och på landets transportinfrastruktur. Infrastruktur som dessutom inte får vara lätt att slå ut. Sverige kommer att behöva ha ett antal öst-västliga transportkorridorer samt god kapacitet för transporter nord-sydligt. Kristinehamn ligger i skärningspunkten i stråket mellan Oslo och Stockholm samt vid starten på järnvägen Inlandsbanan som förbinder Kristinehamn med Gällivare i norr. Inlandsbanan byggdes en gång i totalförsvarsyfte och det är sannolikt att den kommer att återfå den rollen. Kristinehamn kommer då med stor sannolikhet att få en militärlogistisk roll. Den rollen är kommunen villig att ta. 

Behov av tidig information på rätt nivå samt ett framåtlutat arbetssätt

För att kunna anpassas till de krav som ställs för den tillväxt som behövs enligt det senaste försvarsbeslutet krävs att det utvecklas ytterligare funktioner i Kristinehamn. Dessa funktioner är inte lika tydligt beslutade av riksdagen som beställningen av det nya regementet A9 var, där Fortifikationsverket fick i uppdrag att regementet ska vara fullt uppbyggt och fungerande till senast 2030. Nu behöver planeringen och utvecklingen i princip ske på ”volley” och formella beslut tycks fattas längs vägen där rätt förutsättningar går att skapa. Det gäller alltså att skapa plattformar för samverkan och informationsdelning. All typ av utveckling sker ju på marken i en kommun och det krävs därmed tidig information för att kommunen ska kunna vara snabb i hanteringen av relativt rigorösa processer kopplat till exempelvis mark, tillstånd och planläggning. Det är ju till exempel av stor vikt att kommunen inte säljer eller planlägger mark för en verksamhet som inte är förenlig med Försvarsmaktens intressen. Processer som bildande av riksintressen, förvärv via Fortifikationsverket och så vidare finns det inte tid med nu. Andra lösningar måste hittas. Sådana processer har Kristinehamns kommun nu varit involverade i under cirka två års tid. Kristinehamns kommun har ju sedan tidigare sagt att vi ska ”använda hela den kommunala verktygslådan” för att möjliggöra totalförsvarets utveckling i Kristinehamn, och det avser vi att göra även utöver etableringen av regementet A9. I praktiken innebär det att vi har behållit den samverkansgrupp som upprättades mellan kommunledningen, A9 och Fortifikationsverket och att möten sker cirka en gång i månaden. I mer konkreta ärenden sker kontakter mycket tätare och det finns flera parter inom Försvarsmakten och andra myndigheter som delar den information som är möjlig med hänsyn till sekretess och så vidare. Målsättningen är att alla aktörer ska ha den nivå av information som behövs för att alla aktörer ska kunna ta sina ansvar för sina respektive intressen för att uppnå gemensamma målsättningar. Hittills har modellen fungerat bra och det ska bli spännande att se vilken ytterligare utveckling det kan leda till. Med det världsläge som nu råder tycks utvecklingen kunna gå snabbare än någon kunde ana. I tider som denna tycks förmågan, viljan och modet att agera vara av avsevärd betydelse och det har vi faktiskt lyckats med i Kristinehamn. Vi är stolta över att kunna hantera detta i samverkan och vi är gärna en fortsatt del av utvecklingen av ett stärkt totalförsvar i Sverige. 

Text: Kalle Alexandersson, planeringschef Kristinehamns kommun